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推进实施破产法 防范金融风险
时间:2019年02月21日   作者:省政协委员 徐建新    
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破产法律制度实施方面,我省已率先在全国初步形成了有效的府院联动合作框架;2018年,全省受理破产案件1922件,审结1245件,受理和审结的数量在全国都是最多的;已经建立了一支包括400余家律所、会计师事务所的管理人队伍,还成立了破产管理人协会;“僵尸企业”处置近80%通过破产程序进行,盘活了大量土地、房产等资源。但这些工作成效与破产法律制度所具有和应当发挥的功能相比较,还远远不够。


破产法律制度具有“三机制一平台”功能

经济生活中积累的矛盾最终会在司法层面反映出来,当前我省民营经济发展面临的突出问题有:一是“僵尸企业”退出机制不畅,大量符合破产条件的“僵尸企业”沉淀在经济体系中,损害了社会信用;土地、房产等有效资源难以盘活,严重影响资源配置效率;一些本身经营良好的企业也可能被关联企业的担保所拖累,陷入“债务泥潭”。二是企业实际控制人有限责任无限化,实际控制人往往为企业债务提供个人担保,因为没有个人破产制度,一旦企业破产,这些企业家很有可能成为“终身债务奴隶”。三是去杠杆背景下,“P2P”爆雷、企业债券违约、与民间借贷相关的涉集资类犯罪等企业风险爆发,企业资金链担保链风险蔓延,导致地方经济金融稳定受到冲击。

破产法律制度是市场经济的一项基础性法律制度,针对前述问题,其具有“三机制一平台”的制度性功能:一是破产制度是一项保护机制,按照法律规定,破产案件受理产生以下法律效力:利息停息止付、锁定债务负担;所有涉诉案件集中管辖、执行中止,防止企业被“五马分尸”;重整程序中担保物权暂停行使,保护企业有效生产力。二是破产法律制度是一项风险披露机制,当前有一些企业风险集中爆发,原因之一在于缺乏有效的风险揭露机制,如果破产法得到切实实施,“不能清偿到期债务”就构成破产案件受理的法定条件,企业风险就能及早发现、及早处理,不会一直拖到“病入膏肓”。三是破产法律制度是一项风险处置机制,切实有效地实施破产法律制度,能够为企业风险处置提供一个有效、公开、透明的法律框架,债权人、债务人企业、股东等利害关系人可以在破产程序中得到有效的利益平衡,地方党政可以在法治化框架内实现对企业风险的平稳和有效处置。四是破产法律制度能够为资源有效配置提供平台,按照市场化的理念,对于不符合市场需求的,通过破产清算程序实现有序退出,盘活土地等资源;仍然具有市场竞争力仅因担保等原因陷入困境的,可通过重整程序实现企业重生。


推进破产法律制度实施的建议

深入推进破产审判工作与“僵尸企业”处置工作的对接协调。一要明确机构,政府应设立类似“破产管理署”的常设机构,专门负责“僵尸企业”处置过程中与破产审判工作在政策协调、资金保障等方面工作的对接。二要全面建立破产援助专项资金,作为缺乏启动资金和“无产可破”的企业退出中档案保管、管理人报酬等项目的开支,畅通企业退出通道,加快盘活存量资产。三要对破产财产处置,在税费减免、重整企业税收信用修复、不动产处置等方面细化、落实政策。

深入推进破产审判工作与政府防范化解金融风险工作的对接协调。一要推进破产法律制度实施,支持法院依法受理破产案件,充分发挥破产法律制度作为风险披露机制的作用,早发现、早处置。二要在P2P风险处置、涉集资类企业风险处置过程中充分发挥破产制度作为集中清偿程序和集体谈判程序的作用,遵循市场、法治导向,推动在破产法律制度框架内解决涉群体性债权债务的风险处置问题。

深入推进个人破产法律制度的探索实施,助推大众创业、万众创新。当前虽然个人破产法尚未出台,但我省法院已经开展了一些探索:如黄岩法院的“宣誓”制度,简单说就是被执行人在申请执行人、村居主任、人大代表等监督下进行“宣誓”,获得申请执行人的谅解,从而实现执行程序退出,给被执行人以东山再起的机会,而非沦为“终身债务奴隶”;又如,针对企业实际控制人个人有限责任无限化的问题,积极探索企业破产程序中实际控制人个人资产与企业资产合并处置;实际控制人在刑事诉讼中退赔受害人损失和在破产程序中清偿债权人态度积极,没有不诚实行为,得到债权人谅解的,经债权人会议讨论并由法院依法裁定的破产财产分配方案可以对实际控制人债务作一次性确认。要关注、支持个人破产制度的探索,及时总结推广,适时先行推动地方立法,构建我省新的体制机制优势。